EU:n ulkopolitiikan korkea edustaja Josep Borrell. LEHTIKUVA/AFP

Näkökulma: EU:n harkittava ulkopoliittista päätöksentekoaan

Brysselissä on jälleen käynnistynyt keskustelu EU:n ulkopoliittisen päätöksenteon ongelmista.

Se alkoi, kun Kypros esti muutaman viikon ajan EU:ta asettamasta pakotteita Valko-Venäjää vastaan maassa 9.8. pidettyjen vilpillisten presidentinvaalien sekä niitä seuranneiden pidätysten ja väkivaltaisuuksien jälkeen. Kypros näki, että EU:n tulisi samalla asettaa pakotteita Turkkia vastaan johtuen maan energiaetsinnöistä Kyproksen aluevesillä.

EU:n pitkään jatkunut kyvyttömyys edetä Valko-Venäjän pakotteissa sai runsaasti huomiota. Unionin ulkopolitiikan korkea edustaja Josep Borrell sanoi 21.9., että EU:n uskottavuus on asian vuoksi vaakalaudalla. Myös The New York Times-lehden Euroopan diplomaattisten asioiden kirjeenvaihtaja Steven Erlanger kirjoitti 24.9., että EU:n toimettomuus antaa takapakkia unionin tavoitteelle olla supervaltojen kanssa tasavertainen kansainvälinen toimija.

Vaikka EU-maiden johtajat pääsivät Valko-Venäjä-pakotteista sopuun 1.10., ja ne saatiin voimaan seuraavana päivänä, tullaan pakotesotku muistamaan vielä pitäkää yhtenä havainnollisena esimerkkinä unionin ulkopoliittisen päätöksenteon ongelmista keskusteltaessa.

Ongelmat johtuvat sekä EU:n neuvoston rapautuneesta konsensuskulttuurista että unionin ulkosuhteissa käytetystä yksimielisyysperiaatteesta. Jäsenmaiden väliset erimielisyydet ovat viimevuosina kärjistyneet puhuttaessa muun muassa maahanmuutosta, oikeusvaltioperiaatteesta tai budjettiasioista. Tämä johtuu niiden poliittisen pelikentän pirstaloitumisesta sekä politiikan äärilaidoilla olevien puolueiden vaikutusvallan kasvusta.

Yksimielisyysperiaate tarkoittaa, että jokaisen jäsenmaan on kannatettava esitettyä asiaa, jotta se hyväksyttäisiin. Toisin sanoen jokaisella maalla on veto-oikeus, jonka takia pelkkä Kyproksen vastustus riitti unionin päätöksenteon tilapäiseen jumiutumiseen Valko-Venäjä pakotteissa.

Ongelman korjaamiseksi komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen esitti, että unioni voisi siirtyä yksimielisyydestä määräenemmistöpäätöksentekoon ihmisoikeusasioista ja pakotteista päätettäessä. Von der Leyenin edeltäjän, Jean-Claude Junckerin, johtaman komission vuonna 2018 tekemässä ehdotuksessa määräenemmistöpäätöksenteon piiriin oltaisiin tuotu myös EU:n siviilioperaatioiden käynnistäminen ja toimeenpano.

Määräenemmistö on jo nyt EU:n neuvoston, jossa jäsenmaiden ministerit tapaavat eri kokoonpanoissa, yleisin päätöksentekomenetelmä. Se saavutetaan, jos 55 prosenttia jäsenmaista äänestää esitetyn asian puolesta ja jos niiden väkiluku on 65 prosenttia EU:n kokonaisväestöstä. Määräenemmistöpäätöksentekoon siirtyminen komission ehdottamilla alueilla ei vaatisi EU:n perussopimuksen muutosta: siihen riittäisi jäsenmaiden johtajien yksimielinen päätös.

Suomi kuuluu niihin EU maihin, jotka kannattavat määräennemmistöpäätöksenteon rajattua käyttöönottoa unionin ulkosuhteissa: tämä lukee nykyisen hallituksen Eurooppa-poliittisessa ohjelmassa.

Tasavallan presidentti Sauli Niinistö on myös todennut kannattavansa EU:n kansainvälisen toimijuuden tehostamista, vaikka se kaventaisi presidentin valtaoikeuksia. Lausuntoa on tulkittu niin, että Niinistö hyväksyisi määräenemmistöpäätöksenteon komission ehdottamilla alueilla.

Toistaiseksi määräenemmistöpäätöksentekoon siirtymisessä ei kuitenkaan ole edetty. Syy tähän on se, että suurin osa jäsenmaista on joko ehdotusta vastaan tai niiden kanta on epäselvä. Vastustus johtuu pääosin pienten ja keskisuurten EU-maiden pelosta siitä, että määräenemmistöpäätöksenteko lisäisi suurten maiden vaikutusvaltaa unionin ulkopolitiikassa niiden kustannuksella.

On myös varoitettu, että määräenemmistöpäätöksenteko saattaisi lisätä EU maiden välisiä jännitteitä. Esimerkiksi European Council of Foreign Relations -ajatuspajan tutkimusjohtaja Jeremy Shapiro mainitsi HS Vieraskynässä 25.9., ettei jäsenmaita tulisi jyrätä määräenemmistöpäätöksenteolla niille tärkeissä kysymyksissä. Hänen mukaansa EU:n tulisi sen sijaan parantaa eri hallintoalojensa koordinaatiota ulkopolitiikassa.

Vaikka yllä mainitut pelot ovat ymmärrettäviä, EU:n ulkopolitiikan tämän hetkinen status quo on kestämätön. Mikäli unioni on tosissaan pyrkimyksissään kasvaa tasavertaiseksi kansainväliseksi toimijaksi Yhdysvaltojen ja Kiinan kaltaisten supervaltojen kanssa, on sen pystyttävä toimimaan määrätietoisesti, kun jotain tapahtuu Valko-Venäjän tai Itäisen Välimeren kaltaisilla alueilla, jotka sijaitsevat sen omilla rajoilla. Muuten EU:n uskottavuus rapautuu.

Jos tilanne ei muutu, päävastuu Euroopan yhteisestä ulkopoliittisesta päätöksenteosta saattaa siirtyä EU:sta unionin ulkopuolisille foorumeille. Tällainen on esimerkiksi Ranskan, Saksan ja Britannian E3-ryhmä, jonka puolustusministerit tapasivat elokuussa ensimmäistä kertaa virallisesti. E3 saattaa ajanmittaa kehittyä Euroopan epäviralliseksi ”turvallisuusneuvostoksi” etenkin, jos EU ja Britannia eivät pääse sopuun Brexitin jälkeisestä ulkopoliittisesta yhteistyöstä.

Mikäli EU:n pienet ja keskisuuret maat haluavat säilyttää vaikutusvaltansa Euroopan yhteisessä ulkopoliittisessa päätöksenteossa, olisi päätöksentekovastuun siirtyminen unionin ulkopuolelle niille kaikkein negatiivisin kehityssuunta. Tämä johtuu siitä, että suurin osa niistä ei ole mukana E3:n kaltaisissa ryhmissä, joissa asioista keskustelevat ja päättävät vain Euroopan vaikutusvaltaisimmat maat.

Esillä olevista vaihtoehdoista rajattu määräenemmistöpäätöksenteko EU:n ulkopolitiikassa olisi toisin sanoen pienille ja keskisuurille maille se vähemmän huono: niillä olisi edelleen paikka ja äänioikeus sen pöydän äärellä, jossa päätökset tehdään.

Määräenemmistöpäätöksenteko ei myöskään tarkoita, että isot maat voisivat suoraan sanella muille: samanmieliset maat voivat muodostaa vaikutusvaltaisia koalitiota, niin kuin esimerkiksi EU:n talouspolitiikassa on nähty. Lisäksi Lissabonin sopimuksen artikla 31.2 mahdollistaa määräenemmistöllä päätettävän asian siirtämisen ministereiltä jäsenmaiden johtajille Eurooppa neuvostoon, jos jokin maa vastustaa sitä. Eurooppa neuvostossa asiasta päätettäisiin yksimielisesti.

Määräenemmistöpäätöksentekoon siirtyminen komission ehdottamilla rajatuille alueilla olisi siis oikea askel unionin ulkopoliittisen päätöksenteon tehostamiseksi. Se ei ratkaisisi läheskään kaikkia unionin kansainvälisen toiminnan ongelmia, mutta yksimielisyysperiaatteesta luopuminen auttaisi yhteisöllistämään ulkopolitiikkaa EU:n toimialana.

Paradoksaalisesti se myös auttaisi pieniä ja keskisuuria maita pitämään kiinni niiden vaikutusvallasta yhteisessä päätöksenteossa, jos vaihtoehto on se, että päätökset tehtäisiin jossain muualla, jossa ne eivät ole läsnä.

NIKLAS NOVÁKY
Kirjoittaja, filosofian tohtori Niklas Nováky toimii tutkijana Wilfried Martens Centre for European Studies -ajatuspajassa.

Kommentit

Miksi kommentit eivät näy? »Kommentoinnin säännöt