Olemme eläneet koronapandemian aikaa jo vuoden päivät. Tunnelin päässä näkyy valoa, ja rokotustahdin odotetaan kiihtyvän kesää kohti. Jo syksyllä voimme mahdollisesti elää lähes normaalia arkea.
Mutta mitä tämä normaali tulee tarkoittamaan EU:lle? Unioni on viimeisen kymmenen vuoden aikana liikkunut kriisistä kriisiin: talous- ja eurokriisiä seurasi maahanmuuttokriisi, brexit-kriisiä koronakriisi. Suvantovaihetta ei ole ollut, ja nurkan takana siintävä koronakriisin jälkeinenkin aika leimataan jälleenrakennuksen ajaksi.
Pandemia on ollut koetinaikaa unionille ja suurelle osalle maailmaa. Näkökulmia sen vaikutuksista on yhtä monta kuin puhujia, mutta tiivistetysti ne rajautuvat kahteen pääsuuntaan: toisten mukaan pandemia nopeuttaa väistämätöntä Euroopan yhdentymistä. Toisten mielestä valta taas siirtyy pandemian myötä enemmän kansallisiin pääkaupunkeihin ja unioni löystyy, koska valtiot ja alueet ovat olleet kansanterveyden näkökulmasta keskeisimpiä toimijoita. Meidän onkin hyvä pysähtyä hetkeksi pohtimaan, mistä maanosamme tulevaisuus rakentuu.
Tulevaisuuden pohdiskelun tueksi kannattaa asettaa erilaisia skenaarioita. Minkälainen kehitys näyttää mahdolliselta ja jopa todennäköiseltä? Rajaammekin tarkastelun yllä mainittuihin kahteen vaihtoehtoon: EU:n syventymiseen tai hajaantumiseen. Näitä skenaarioita voi pohtia myös kertomuksina, jotka välittävät sanojansa arvomaailmaa. Koronavirus voi olla lähtölaukaus EU:n suurelle muutokselle syvemmäksi liitoksi, tai osoittaa reitin kohti sen hajoamista.
Nämä kehityssuunnat ovat todellisia vaihtoehtoja, ja perustuvat Euroopan tulevaisuudesta käytävään julkiseen keskusteluun valtionjohtajien keskuudessa. Keskeinen syvenevän yhteistyön kannattaja on Ranskan presidentti Emmanuel Macron, Saksan liittokanslerin Angela Merkelin ja EU:n instituutioiden johtajien tuella. Macron aloitti missionsa unionin syventämiseksi jo vuonna 2017 Sorbonnen yliopistolla pitämällään puheella, ja komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen on pitänyt lennokkaita ”unionin tila” -puheenvuoroja viime vuosina. Nämä puheet eivät ole olleet pelkkää pilvenhattaraa, vaan ovat sisältäneet myös useita konkreettisia ehdotuksia EU:n kehittämiseksi. Monesti nämä kehitysehdotukset ovat myös yhteistyötä tiivistäviä.
Toisaalta myös ennusteita ja arvioita unionin romahtamisesta tulee ’usual suspects’ -joukon, euroskeptikoiden ja populistipuolueiden, lisäksi valtavirrankin EU-mielisiltä johtajilta ja tutkijoilta. Esimerkiksi Merkel itse varoitti keskellä finanssikriisiä vuonna 2010, että Euroopan unioni voi kaatua, jos euro romahtaa. Tänä vuonna Macron ja Italian pääministeri Giuseppe Conte ennustivat molemmat EU:n romahtavan, ellei se suostu jo nyt sovittuun anteliaaseen elvytysrahastoon. Puolan pääministeri puhui joulukuussa EU:n romahduksesta, jos se sitoo tiukan oikeusvaltioehdollisuuden budjettiin. Lopulta oikeusvaltioehdollisuus kiinnitettiin budjettiin, ja täällä ollaan edelleen.
Selvää on, että syyt tällaisten ennustusten taustalla ovat monesti taktisia ja kyynisiä, ja niiden on tarkoitus ohjata muita hyväksymään puhujan suosima lopputulos kiistanalaisessa poliittisessa asiassa. Silti ne resonoivat mediassa ja välittävät viestiä, että romahdus on mahdollisuuksien rajoissa. Myös media ja akateeminen kirjallisuus ovat jo pitkään olleet täynnä muistokirjoituksia Euroopalle ja väistämättömänä totuutena ilmoitettuja vertailuja Neuvostoliiton tiestä. Tyypillisesti EU:n sanotaan kaatuvan ”omaan mahdottomuuteensa”, mutta tätä perustelua harvemmin kuulee syvennettävän. Erään mielipidetiedustelun (ECFR, 2019) mukaan yli puolet vastaajista 14 maassa uskoi, että EU todennäköisesti romahtaa sukupolven sisällä, vaikka enemmistö sanoi itse tukevansa eurooppalaista projektia. Tälläkin hetkellä moni julistaa elvytysrahaston olevan unionin lopun alkua. Tuomiopäivän profetiat ovatkin kestotavaraa poliittisessa keskustelussa. Mikäli ennustus ei toteudu, harva muistaa sen lausujaa. Mikäli se toteutuu, voi lausuja muistuttaa ennustaneensa tapahtumat.
Syvenevän yhteistyön tie
Tämän ajattelun perustana on käytännön kokemus siitä, että kriisit – kuten juuri esimerkiksi pandemia – voivat viedä EU:n uusille politiikkasektoreille, joille se ei muuten olisi voinut edetä. Uuden odottamattoman ja osin ennustamattoman kriisin räjähtäessä näköpiiriin EU:n on usein reagoitava nopeasti ylikansallisilla toimilla. Näinä harvinaisina hetkinä myös jäsenvaltiot ovat halukkaita luovuttamaan unionille työkaluja kriisien ratkaisemiseksi, sillä kansalaiset odottavat poliitikoiltaan toimia. Vastuun sysääminen EU:lle on tyypillinen esimerkki toiminnasta. Samalla EU saa toimivaltaa, jota sillä ei aiemmin ollut. Esimerkiksi eurokriisi osoitti monelle unionin kehittyvän aina vain syvemmäksi liitoksi juuri kriisien kautta, kun EU:n rahapoliittinen toimivalta syveni.
Näin ajateltuna EU:n nopea reagointi koronapandemiaan keväällä 2020 vastasi juuri tällaisiin uusiin vaatimuksiin ja toi EU:lle uutta toimivaltaa nimenomaan terveyspolitiikan saralla, joka on perinteisesti kuulunut kansalliseen toimivaltaan. EU:n nopea reagointi paransi sen imagoa ja vahvisti kansalaisten luottamusta huolestuttavasta yhä jatkuvasta kansanterveydellisestä ja taloudellisesta tilanteesta ja eri jäsenmaiden rajoitusvastustuksesta huolimatta.
Vaikka unionia kritisoitiin liian vähästä tekemisestä, meni se todellisuudessa jopa toimivaltansa yli reagoimalla nopeasti suojavarusteiden ja maskien puutteeseen. Komissio esimerkiksi edellytti jäsenvaltioita pidättäytymään vientikielloista sisämarkkinoilla, minkä jälkeen se käynnisti yhteiseurooppalaisen suojavarustehankinnan, joka pisti lopun Kiinan ja Venäjän harjoittamalle maskidiplomatialle. Tämän jälkeen komissio aloitti rokotteiden yhteishankinnat ja rokotetutkimuksen tukemisen. Rokotteiden toimitus on ollut turvallista ja nopeaa etenkin verrattuna tilanteeseen, jossa markkinoilla olisi vallinnut valtioiden välinen villi länsi. Tässä Suomen kaltaiset pienet jäsenmaat olisivat olleet suurimpia kärsijöitä.
Terveyspolitiikan saralla komissio on ehdottanut EU:sta uudenlaista ”terveysunionia” yhdessä uuden terveyskriisivalmiuteen keskittyvän lääkeviranomaisen kanssa. Nämä muutokset laajentavat EU:n tosiasiallista ja operatiivista toimivaltaa terveyspolitiikan saralla merkittävästi, erityisesti suhteessa aiempaan, jolloin kansanterveys on lähes täysin seissyt kansallisten tukipilareiden varassa. Luonnollisesti nämä muutokset eivät herätä suurten kansanjoukkojen hurmiota, mutta toisaalta on huomattava, että kansalaiset ovat nimenneet juuri terveyspolitiikan eurobarometrikyselyissä toimialaksi, jolla tarvitaan enemmän EU-tason yhteistyötä.
Talouden osalta Euroopan elvytysrahasto taas rikkoo osaltaan euromaiden yhteisen lainan tabua, vaikka olisikin sitä mieltä, että summat eivät ole kovinkaan merkittäviä tai että latu EU:n yhteiselle lainalle on avattu jo aiemmin. Elvytysrahasto melkein kaksinkertaistaa EU:n ehdotetun budjetin seitsemälle vuodelle, joskin EU:n budjetti on edelleen varsin pieni valtioiden budjetteihin verrattuna. Varat on tarkoitus kohdentaa kunnianhimoisiin ympäristö- ja digitaalisuushankkeisiin. Aika näyttää, oliko kyseessä kertaluonteinen kriisireaktio vai jonkin pidemmän ja syvemmän prosessin alku.
Kysymys elvytysrahastosta on lopulta talouden sijaan poliittinen: Saksan liittokansleri Merkel ymmärsi, että finanssipoliittista solidaarisuutta tarvitaan EU:n pitämiseksi yhdessä. Ilman tällaista pakettia edessä voisi olla hyvässäkin tapauksessa riitelevä ja hiljalleen hajoava unioni. Pahimmillaan Etelä-Euroopan maat olisivat voineet ajautua tilanteeseen, joissa niiden valtionlainojen korot lähtevät hallitsemattomaan nousuun ja maiden pääsy kansainvälisille rahoitusmarkkinoille estyy. Esimerkiksi EU:n kolmanneksi suurimman maan Italian ajautuminen maksukyvyttömäksi ajaisi koko unionin välittömästi syvään kriisiin. Merkel onnistui mobilisoimaan paketille tukea Saksassa ja jopa ”nuukan nelikon”, Itävallan, Tanskan, Alankomaiden ja Ruotsin sisällä. Yksikään näistä maista ei ole lopulta vastustanut elvytyspaketin hyväksymistä.
Elvytyspaketti puolestaan luo tarpeen uusille EU:n omille tulonlähteille, jotta yhdessä otettu velka voidaan hoitaa ja maksaa joskus takaisin. Uudet varat ovat joko hiilitullien ja digi- ja muoviverojen kaltaisia tulonlähteitä. Nämä hyväksyessään unioni liikkuu jälleen kokonaan uusille alueille. Vaikka summat olisivat alussa pieniä, on niillä potentiaalia ajan kuluessa kasvaa. Myös Euroopan keskuspankki toteutti oman hätäosto-ohjelmansa, jonka määrä oli yli 7 prosenttia euroalueen bruttokansantuotteesta. Näin tapahtui huolimatta Saksan perustuslakituomioistuimen epäilyistä. Keskuspankin taseen loppusumma on noussut jo yli 7000 miljardin euroon EKP:n ostaessa euromaiden lainapapereita taakseen. Tähän verrattuna elvytysrahasto on lopulta varsin maltillisen kokoinen, eikä itsessään avaa mitään mitä ei olisi jo tehty hieman toisessa muodossa.
Useisiin edellä mainittuihin aloitteisiin on liittynyt myös oikeudellisia ja poliittisia kiistoja. Esimerkiksi Unkari ja Puola vastustivat kiivaasti oikeusvaltioperiaatteen sitomista EU:n budjettiin. Kuitenkin kompromissiratkaisuihin on lopulta päästy unionille tyypillisen neuvotteluprosessin kautta: syntyy pakettisopimus, jossa jäsenvaltiot kokevat niiden erinäisten etujen säilyvän riittävällä tavalla. Jäsenmaiden erimielisyyksiin neuvotteluissa unioni ei ole vielä kaatunut.
Koronapandemia ja toisaalta brexit ovat myös elvyttäneet horroksestaan perinteikkään saksalais-ranskalaisen yhteistyön, jota pidettiin aiemmin Euroopan yhdentymisen veturina. Komissio esimerkiksi esitti yksityiskohtaiset ehdotukset elvytysrahastoa ja budjettia varten vasta sen jälkeen, kun Pariisi ja Berliini olivat sopineet yhteisestä lähestymistavasta ja summista keskenään.
Euroskeptisille populisteille pandemia on ollut myrkkyä. Maahanmuuttoteemat ovat käytännössä kadonneet julkiselta agendalta, koska saapumiset Eurooppaan ovat romahtaneet matkustusrajoitusten myötä. Liikkuvuus myös Schengen-alueella Euroopan sisällä on vähentynyt rajusti. Koronarajoitusten vastustamisella ei pitkälle pötkitä, mutta elvytysrahaston ja EU-eron vaatimukset ovat korvanneet maahanmuuton monella suunnalla. Aiemmin puhetta EU-erosta on pidetty vakan alla johtuen kansalaisten enemmistön suuresta kannatuksesta unionin jäsenyydelle.
Kuten todettu, julkinen mielipide ympäri Eurooppaa on suhtautunut positiivisesti EU:n uusiin toimivaltuuksiin terveyspolitiikan saralla. Toisaalta pandemian alussa odotukset valtioiden hallituksia kohtaan olivat todennäköisesti korkeammalla kuin unionia kohtaan, ja siten niihin oli myös Euroopan mittakaavassa helpompi pettyä. Joulukuun alussa julkaistussa Euroopan parlamentin kyselyssä kaksi kolmasosaa eurooppalaisista vastaajista oli sitä mieltä, että EU:lla tulisi olla enemmän toimivaltaa koronapandemian kaltaisten kriisien hoitamiseksi, kun taas 77 prosentin mielestä EU:lla pitäisi olla enemmän taloudellista toimivaltaa.
Hajaannus
Unionin tulevaisuutta voidaan tarkastella myös pessimistisemmän hajoamisskenaarion kannalta. Tässä ajattelussa EU:n koronatoimia tulee katsoa kriittisemmin: jäsenvaltiot vastasivat pandemiaan epäorganisoidusti ja määrittelivät kukin oman strategiansa miettimättä muita eurooppalaisia tai muita jäsenmaita. Vaikka maskien vientikiellot kumottiin nopeasti, jäi niistä silti huono jälkimaku ja epäilys tulevaan. Näinkö huonosti kriisin keskellä muistetaan solidaarisuus?
Iso osa jäsenmaista valitsi omat viruksen tukahduttamisstrategiansa mm. lockdowneja käyttämällä. Koordinointia tai yhteisten rajaratkaisujen hakemista EU-maiden välillä ei juuri ollut. Iso-Britannia ja Ruotsi taas päätyivät ainakin alkuvaiheessa suosimaan laumasuojastrategiaa. Jäsenmaat ja jopa erilliset alueet ottivat siis käyttöön omat pandemialakinsa, omat rajasulut, omat rajoitustensa keventämiset viime kesänä, omat toisen aallon rajoituksensa syksyllä ja omat sääntönsä talvilomille 2020/2021, ilman tehokasta koordinointia tai parhaiden käytäntöjen vaihtoa muiden jäsenmaiden välillä.
Koronapandemia on myös ravistellut kolmea EU:n pilaria perusteellisesti: vapaata liikkuvuutta ja Schengeniä rajasulkujen myötä, reilun kilpailun takaavia valtiontukisääntöjä valtioiden pumpattua rahaa yrityksiinsä sekä vakaus- ja kasvusopimusta, joka on määrittänyt makrotaloudelliset säännöt euroalueelle. Toki yhteisesti sovituista säännöistä poikkeamisen sanotaan nyt olevan vain väliaikaista poikkeustilanteen ajan. Silti monesti väliaikaisesta tulee pysyvää, kuten monesta väliaikaisesta verosta tiedämme.
Hajoamisskenaariossa elvytysrahasto nähdään lähtökohtaisesti epäonnistuneena rakennelmana. Erityisesti eteläiset jäsenmaat pitävät sitä laimennettuna versiona verrattuna alkuperäiseen esitykseen, jossa avustusosuus oli huomattavasti nykyistä suurempi. Sen sijaan Pohjois-Euroopan maissa paketin nettomaksuosuuksia pidetään liian suurina ja paketin katsotaan vievän unionia väärään suuntaan.
Joka tapauksessa monelle maalle elvytysrahaston sisältämän lainaelementin houkuttelevuus on rajallinen, kun otetaan huomioon historiallisen alhainen korkotaso. Elvytysrahaston ja monivuotisen budjetin yhteissumma on merkittävät 1800 miljardia euroa, mutta lopputuloksen saavuttamiseksi oli silti leikattava tulevaisuudelle tärkeistä eurooppalaista lisäarvoa luovista sektoreista, kuten tutkimuksesta ja eurooppalaisista liikennehankkeista. Näille osa-alueille esimerkiksi Euroopan parlamentti olisi toivonut lisäpanostuksia. Toisaalta monissa jäsenmaissa elvytyspaketti nähdään porttina johonkin sellaiseen tulevaisuuteen, jota ei missään nimessä haluta.
Pessimistisessä hajoamisskenaariossa euroskeptinen populismi on vain ollut talviunilla pandemian ajan, ja odottaa nyt iskun paikkaansa. Jo nyt Unkarin ja Puolan kaltaiset haurastuvan demokratian jäsenvaltiot ovat kyseenalaisteet EU:n legitiimiyden ja heikentävät samalla sen uskottavuutta arvoihin perustuvana voimana.
Johtopäätökset
Mihin uskon itse? Kaiken kaikkiaan terveys- ja talouskriisistä huolimatta myönteinen näkemys EU:n koronavuodesta on mielestäni vakuuttavampi tulevaisuudenkuva. Vuoden 2020 keväällä näytti hetken ajan siltä, että pandemia marginalisoisi EU:n johtuen pääasiassa terveyspolitiikan kansallisesta luonteesta. Kuitenkin tällä hetkellä EU:n rooli rokotehankinnoissa ja Euroopan asteittaisessa avautumisessa on merkittävä, ja muiden politiikan aiheiden nousu agendalle esimerkiksi turvallisuuspolitiikan ja Venäjän muodossa muistuttavat meitä jälleen pandemian jälkeisestä ajasta sekä sen vaatimasta eurooppalaisesta yhteistyöstä. Euroopan talouden pitkän aikavälin haasteet vanhenevasta väestöstä heikkoon tuottavuuskehitykseen eivät ole kadonneet mihinkään, ja niiden ratkaisuun tarvitaan yhä vahvempaa unionia.
Elvytysrahaston kaltaista suurta yhteistä talouspakettia olisi ollut vaikeaa kuvitella ennen koronakriisiä. Tämä johtaa myös ihmisten suurempiin odotuksiin unionia kohtaan, vaikka suhtautumisessa EU:n kehitykseen vallitsee edelleen erimielisyyksiä jäsenmaittain. Esimerkiksi syksyllä päättyneissä budjettikeskusteluissa EU vastasi tietyissä jäsenmaissa tapahtuvaan demokratian rappeutumiseen edellyttämällä oikeusvaltioperiaatteen sitomista rahoitukseen. Toimin parlamentin pääneuvottelijana tässä prosessissa, ja olen lopputulokseen tyytyväinen. Nyt ensimmäistä kertaa EU-rahoitukselle asetetaan oikeusvaltioehdollisuus.
Näiden skenaarioiden myötä valottuu myös se tosiasia, että integraatio vastaan EU:n hajoaminen -keskustelu pohjautuu virheelliseen vastakkainasetteluun. Tämä dikotomia perustuu näkemykseen, jonka mukaan jokainen kehitysaskel tulisi arvioida sen perusteella, onko se askel kohti ”yhä tiiviimpää unionia” vai hajoamista. Ajatellaan, että unionin on oltava kuin polkupyörä, jonka on poljettava kovempaa pysyäkseen pystyssä, tai se kaatuu.
Euroopan integraatio ei pelkisty kyllä tai ei -kysymykseen, eteenpäin tai taaksepäin, edistys tai taantumus -vastakkainasetteluun. Integraatio ja disintegraatio, syventyminen ja hajaannus voivat tapahtua eri alueilla samanaikaisesti, kuten tapaukset arvoyhteisöstä ja taloudellisesta yhteisöstä osoittavat.
Molemmat edellä kuvatut skenaariot sisältävät totuuden elementtejä ja vahvistavat, että integraatio ja hajoaminen voivat tapahtua samanaikaisesti. Ennustaminen on luonnollisesti vaikeaa, tulevaisuuden ennustaminen vielä vaikeampaa. Minkäänlainen itsetyytyväisyys EU:n suoritukseen olisi sopimatonta, sillä lukuisat eurooppalaiset kärsivät edelleen koronan vaikutuksista samalla kun taloudelliset näkymät vaikuttavat heikoilta ja ratkaisemattomia asioita on runsaasti pöydällä. Viimeisen vuoden aikaiset unionin toimet viittaavat kuitenkin siihen, että koronapandemia voi osoittautua EU:n herättäväksi shokiksi, joka pakottaa sen keskittymään aidosti kansainvälistä lisäarvoa luoviin politiikan aloihin, jotka vastaavat väestön kiireellisiin tarpeisiin sekä kriittisiin globaaleihin haasteisiin.
Samalla tapaus elvytyspaketista antaa meille oppitunnin EU:n edellyttämistä kompromisseista. Se ei ole sellaisenaan täysin minkään jäsenmaan toiveiden mukainen. Suomelle EU-jäsenyys on aina intressien tasapainottelua. EU-yhteistyöhön annetaan paljon, mutta takaisin saadaan myös paljon. Vaakakupissa painaa mielestäni enemmän se, mitä saamme kokonaisuutena. Jokaisessa yksittäisessä tapauksessa ei aina voi voittaa yhtä paljon kuin antaa, mutta välillä vaaka painaa toiseen suuntaan. EU ei ole kirjanpitoharjoitus eikä kakku, josta voi valita päältä vain kirsikat, vaan se tarkoittaa sitoutumista pitkäjänteiseen yhteistyöhön muiden maiden kanssa myös vaikeina aikoina.
Jo lähitulevaisuudessa tulemme näkemään Kiinan ja Yhdysvaltojen kiristyvien välien vaikutukset maailmanpolitiikkaan, kun Kiina porskuttaa vääjäämättömällä tiellään kohti maailman suurimman talouden titteliä. Euroopan rooli on tässä kehityksessä puolustaa demokratiaa ja läntisiä arvoja, mutta tämä tehtävä ei onnistu, jos unioni on hajanainen ja jäsenmaat haluavat toimia yksin maailmannäyttämöllä. Todellisuudessa yksikään EU-maa ei ole kyseiseen tehtävään riittävän suuri. Olen varma siitä, että Suomen paikka ja etu on olla osa tätä yhteisöä myös vaikeina aikoina.
EDIT: Blogi oli jonkin aikaa ensin julkaistuna toisen kirjoittajan nimellä. Pahoittelemme.
