Keväällä 2017 Ranskan presidentiksi valitun Emmanuel Macronin piti vaalilupaustensa mukaisesti kyetä uudistamaan ranskalainen yhteiskunta juuriaan myöten. Uudistuslista oli pitkä: julkisen talouden tervehdyttäminen, eläkeuudistus ja työttömyyden alentaminen olivat niistä keskeisimpiä. Myös maan raskaaseen byrokratiaan ja sääntelykoneistoon oli tarkoitus puuttua.
Macron ymmärsi virkakautensa alussa ranskalaisen sääntelyn perusongelman. Liiallinen sääntely synnyttää helposti uusia tilanteita, joita varten tarvitaan uusia sääntöjä. Näin muodostuu itseään vahvistava kehä: epäluottamus synnyttää sääntelyä ja sääntely lisää tarvetta valvonnalle ja koko ajan lisääntyvälle byrokratialle.
Liki kymmenen vuoden valtakauden jälkeen moni kunnianhimoinen uudistus on edelleen kesken, ja maan kulttuuri tuntien ne jäävät tekemättä myös Macronin seuraajalta – oli hän sitten kuka tahansa.
Politisoitunut virkakoneisto
Ranskan hallittavuuden ongelma ei johdu valtion puutteellisesta vallasta vaan siitä, että vahva keskushallinto, pirstaloitunut poliittinen järjestelmä ja järjestäytyneiden eturyhmien vaikutusvalta ovat ajautuneet keskinäiseen ristiriitaan.
Poliittisen sosiologian professori Bastien François’n huomio Ranskan hallintojärjestelmän ja poliittisen vallan ytimeen liittyen on edelleen kiinnostava:
”Poliittisesta sitoutumisesta on tullut normaali osa korkean virkamiehen uraa. Korkeat virkamiehet taipuvat yhä enemmän näkemään hallinnollisen uran ei itsearvona, vaan pelkkänä välivaiheena, joka voi mahdollisesti avata tien varsinaisten poliittisten asemien miehittämiseen.”
François kiteyttää sitaatissaan keskeisimmän ongelman ja syyn siihen, miksi Ranskan massiivinen hallintokoneisto on niin vaikeasti uudistettava. Kun valtion ylintä hallintoa pyörittävät ihmiset näkevät virkansa vain astinlautana omalle poliittiselle uralleen ja omille henkilökohtaisille intresseilleen, alkaa järjestelmä palvella enemmän itseään ja poliittista peliä kuin kansalaisia.
Lyhyesti kiteytettynä: Ranskan virkakoneiston eliitti on politisoitunut.
Tällainen kulttuuri on samalla vastoin perinteisen hyvän hallinnon periaatteita ja tasavallan itsensä edustamia arvoja, joissa vannotaan yhdenvertaisuuden ja tasa-arvon eetoksen nimeen. Miten tässä viitekehyksessä politisoitunut virkamies voi edes teoriassa edustaa riippumattomuutta ja mainittuja tasavaltalaisia arvoja?
Ranskan hallinnon erityispiirteet ja virkamiesten omat henkilökohtaiset ambitiot ovat klassinen esimerkki kuuluisasta julkisen valinnan teoriasta (public choice theory). Sen loi aikoinaan amerikkalainen ekonomisti James M. Buchanan, joka voitti sillä myös Nobelin taloustieteen palkinnon. Buchananin teoriassa taloustieteen tunnetut perusoletukset siirtyivät politiikkaan ja hallintoon.
Buchananin ydinajatus on yksinkertainen: ihminen ei muutu pyhimykseksi tai epäitsekkääksi pelkästään siksi, että hän astuu sisään viraston ovesta tai valtion palvelukseen. Hän on yhä sama rationaalinen yksilö, joka pyrkii maksimoimaan omaa etuaan, uraansa, vaikutusvaltaansa ja resurssejaan.
Kuuluisat saavutetut edut
Esseisti ja Bordeaux’n yliopiston valtio-opin professori Olivier Babeau esittää teoksessaan Poliittinen kauhu – valtio vastaan yhteiskunta (L’horreur politique. L’État contre la société, Manitoba/Les Belles Lettres, 2017), että ranskalaiset poliitikot ovat heikentäneet omaa arvovaltaansa ja uskottavuuttaan suosimalla vuosikymmeniä keskitettyä, jopa talouden suunnitteluun perustuvaa vallankäyttöä. Samalla kansalaisten luottamus heihin on romahtanut.
Babeaun kritiikin mukaan byrokratia pitää kansalaisten oma-aloitteisuutta uhkana vallalleen ja pyrkii vahvistamaan järjestelmän autoritaarisia piirteitä. Ranskassa ongelmaa pahentaa poliitikkojen heikko asema suhteessa virkamiehiin. Vaihtuvat poliitikot ovat osin muuttuneet pysyvän virkamieseliitin sätkynukeiksi. Eliitti säilyttää asemansa poliittisista suhdanteista riippumatta.
Kokonaan oman ongelmavyyhtensä ja menoeränsä muodostaa Ranskan moniportainen hallinto. Keskushallinnon alapuolella on aluehallinto, departementit ja alimmalla tasolla kunnat, joita Ranskassa on tällä hetkellä 35 000.
Kullakin hallinnon tasolla on edelleen omat hallintoelimensä, virastonsa, budjettinsa ja työntekijänsä. Ei ole ihme, miten julkinen talous on rapautunut ja ajautunut syöksykierteeseen.
Ranskalainen virkamieseliitti aina paikallishallintoa myöten on osannut siten käyttää asemaansa hyväkseen poliitikkojen kustannuksella. Järjestelmää kuvaa myös se, miten toisinaan kokemattomat poliitikot ovat riippuvaisia heidän kokemuksestaan ja osaamisestaan.
Valtaan pyrkivälle poliitikolle virkamiesarmeijan aseman kyseenalaistaminen on käytännössä kuoleman suudelma, jota myös jatkossa jokainen poliittiseen asemaan pyrkivistä ehdokkaista välttää viimeiseen asti. Jo pelkästään saatavilla oleva potentiaalinen äänimäärä muodostaa käytännön esteen virkamieskoneiston ja heidän asemansa haastamiselle.
Hallintokulttuurin lisäksi ranskalaisen yhteiskunnan syvään juurtuneiden ongelmien takana on myös saavutettujen etujen vimmainen puolustaminen. Julkisen talouden kriisistä huolimatta Ranskassa nautitaan edelleen pitkistä vuosilomista, arkipyhistä, sekä hyvin pitkälle subventoidusta terveydenhuoltojärjestelmästä ja koulutuksesta.
Virallinen työaika on jo pitkään ollut 35 tuntia viikossa, eikä siihen näytä olevan tulossa muutosta. Käynnistyneissä presidentinvaalikampanjoissa saavutetuista eduista ei ole vielä käyty merkittävää keskustelua, eikä sitä todennäköisesti ole luvassakaan.
Wagnerin laki ja Baumolin tauti
Ranskan julkisten menojen viisi vuosikymmentä jatkunutta kasvua ja siten myös hallitsemattomaksi muuttunutta velkaantumista voidaan tarkastella myös niin sanotun Wagnerin lain ja Baumolin taudin näkökulmista.
Saksalainen taloustieteilijä Adolph Wagner (1835–1917) kehitti teorian julkisten menojen suhteesta kansantalouden tuotantoon, tulotasoon ja kansalaisten vaatimuksiin. Wagnerin perusajatuksen mukaan julkiset menot kasvavat pitkällä aikavälillä nopeammin kuin kansantalouden tuotanto ja tulotaso. Lain perusajatus on edelleen se, että taloudellisen kehityksen ja vaurastumisen myötä yhteiskunta ja veronmaksajat alkavat myös vaatia ja tuottaa yhä enemmän julkisia palveluita.
Yhdysvaltalainen taloustieteilijä William Baumol (1922–2017) huomioi puolestaan sen, miten julkisten palvelujen kustannukset kasvavat, vaikka tuottavuus ei kasva yhtä nopeasti. Syynä on etenkin palkkakehitys. Julkinen sektori kilpailee työvoimasta yksityisen sektorin kanssa, joten sen palkkojen on seurattava yleistä palkkatasoa.
Ranskan tapauksessa kumpikin ongelma on realisoitunut, ja sen on sinetöinyt varsinkin viime vuosien talouden heikko tuottavuus.
Julkisia palveluita halutaan meneillään olevien protestien hengessä edelleen lisää. Toisaalla julkisen sektorin työntekijät kuten opettajat ja palomiehet ovat vaatineet palkankorotuksia, joihin valtiolla ei ole luonnollisestikaan tällä hetkellä varaa.
Macronin vaikea tilinpäätös
Ensi keväänä presidenttikautensa päättävän Emmanuel Macronin ongelma ei ole ollut vain uudistusten vaikeus. Syvempi kysymys on, miten Ranskaa voidaan enää uudistaa tilanteessa, jossa poliittinen valta rakenteineen ei kykene muodostamaan riittävän laajaa yhteiskunnallista hyväksyntää päätöksilleen tuleville linjauksilleen.
Macronin presidenttikauden tilinpäätös on edessä vasta myöhemmin, mutta jo nyt voidaan todeta se, että hän ei kyennyt koskaan uudistamaan Ranskan poikkeuksellisen raskasta ja kallista hallintokoneistoa, verotusta tai julkista taloutta tavoitteidensa mukaisesti. Julkinen velka ylittää ensi vuonna 120 prosenttia BKT:sta. Tämä on entiselle Rothschildien pankkiirille presidentti Macronille tuskallista
Työmarkkinareformit etenivät kuitenkin erityisesti presidenttikauden alussa joutuisasti ja Ranska on Macronin kaudella kyennyt houkuttelemaan jopa huomattavan paljon ulkomaisia investointeja. Myös tekoälyyn liittyneiltä suurinvestoinneilta voidaan odottaa jatkossa jopa menestystä.
Suunta oli näiltä osin rohkaiseva ja oikea.
Kuten edellä kuvatut karut julkisen talouden tunnusluvut ja hallintokulttuuri osoittavat moni uudistus jäi kuitenkin lopulta täysin vaiheeseen, jos edes siihenkään. Massiivinen byrokratia, sekä siihen elimellisesti liittyvä virkamiesrälssi vallankäyttäjänä asettaa paljon myös kysymyksiä Ranskan demokratian toimivuudesta.
