Puolustusyhteistyössä, niin pohjoismaisessa kuin laajemminkin, vallitsevana trendinä on siirtyminen kovan turvallisuuden kysymyksiin, selviää Ulkopoliittisen instituutin tuoreesta raportista, joka analysoi pohjoismaisen ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön nykytilaa.
– Kun aiemmin keskeisin pohjoismaisen yhteistyön kohde ovat olleet kriisinhallintaoperaatiot, nyt niiden rinnalle on noussut kiinnostus NORDEFCO:n (pohjoismainen yhteistyö) puitteissa tehtävään alueellisen puolustuskyvyn kehittämiseen, raportissa todetaan.
Tämä kehityskulku voi yhtäältä laskea yhteistyön syventämisen kynnystä. Toisaalta se voi osaltaan vahvistaa Pohjoismaiden välisiä jakolinjoja.
Raportin mukaan puolustusyhteistyössä jakolinja Nato-jäsenten ja ei-jäsenten välillä on erityisen selkeä. Tätä rajoittavaa eroa vahvistaa lisääntynyt kahdenvälinen yhteistyö. Siirtyminen yhteispohjoismaisista hankkeista bilateraalisiin hankkeisiin onkin toinen Pohjoismaisessa puolustusyhteistyössä tunnistettavissa oleva trendi.
– Sotilaallinen liittoutumattomuus tekee Ruotsista ja Suomesta luontevat yhteistyökumppanit toisilleen, kun taas pohjoismaisten Nato-jäsenten kanssa tehtävät hankkeet voivat olla hankalampia.
NORDEFCO:n toimintalogiikka perustuukin joustavaan menettelytapaan, jossa NORDEFCO luo tiedonvaihtoon perustuvan ylärakenteen. Kaikkien Pohjoismaiden velvollisuutena ei ole osallistua yhteisiin projekteihin.
– Arvioitaessa mahdollisuuksia pohjoismaisen puolustusyhteistyön syventämiseen on huomattavissa, että poliittisella ja sotilaallisella johdolla on osin eriävät näkemykset NORDEFCON mahdollisuuksista ja tähänastisista saavutuksista.
– Sotilaspuolella NORDEFCO-yhteistyön arvo tunnistetaan, mutta yhteistyön tehokkuuden ja saavutusten osalta arviot ovat paikoin kriittisiä. Poliittisella puolella näkemys on positiivisempi.
Vaikka tarve puolustusyhteistyön kehittämiselle nykyisessä tilanteessa tunnistetaan, institutionaaliset erot Pohjoismaiden välillä estävät raportin mukaan nopean etenemisen.
Pohjoismaiden välillä eroja
Kiinnostus Pohjoismaiden välillä tehtävään ulko- ja turvallisuuspoliittiseen yhteistyöhön on ollut viime vuosina kasvussa. Erityisesti Ukrainan kriisin jälkeen tapahtuneet muutokset Itämeren alueen turvallisuustilanteessa sekä kasvava globaali epävarmuus ovat viime vuosina lisänneet ulko- ja turvallisuuspoliittiseen yhteistyön merkitystä.
Raportti korostaa, kuinka Pohjoismaiden välillä on kuitenkin huomattavia eroja liittyen maiden turvallisuusratkaisuihin, institutionaalisiin kytköksiin, prioriteetteihin ja sitoutumisen tasoon. Näistä aiheutuu jakolinjoja ja rajoituksia yhteistyölle, joita on vaikea ylittää.
Koska pohjoismaista ulko- ja turvallisuuspoliittista yhteistyötä kuvastaa hajanaisuus ja monitasoisuus, sen agendasta on vaikea saada selkeää kokonaiskuvaa.
– Agenda on laaja, hajanainen, joustava ja reaktiivinen. Yleensä agenda-aiheet seurailevat lähialueen poliittista tilannetta ja globaaleja tapahtumia; pysyviä prioriteetteja yhteistyölle ei sen sijaan ole määritelty.
Keskeisimmät jakolinjat pohjoismaisessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa yhteistyössä kumpuavat Pohjoismaiden erilaisista turvallisuuspoliittisista ratkaisuista.
– Erityisesti Pohjoismaiden jakautuminen puolustusliitto Naton jäseniin ja ei-jäseniin aiheuttaa yhteistyölle merkittäviä rajoitteita. Lisäksi yhteistyön reunaehtoja määrittää kolmen Pohjoismaan EU-jäsenyys, mikä tarkoittaa, että yhteistyön on sopeuduttava EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan vaatimuksiin.
Nämä eroavaisuudet heijastuvat myös Pohjoismaiden ulko- ja turvallisuuspoliittisiin painotuksiin ja sitä kautta siihen, miten maat suhtautuvat mahdollisuuksiin lisätä tai syventää pohjoismaista yhteistyötä.
– Yhteistyön lisääminen on potentiaalisinta alueilla, jotka ovat kauempana kansallisen turvallisuuden intresseistä. Tästä syystä esimerkiksi YK-yhteistyö jatkanee keskeisimpänä pohjoismaisen ulkopoliittisen yhteistyön foorumina.
Epämuodollinen yhteistyö
Pohjoismaista ulko- ja turvallisuuspoliittista yhteistyötä tehdään ennen kaikkea pohjoismaisten ulkoministeriöiden välillä ( N5-yhteistyö). Yhteistyö on epämuodollista siinä mielessä, että se tapahtuu yhteispohjoismaisten institutionaalisten rakenteiden (Pohjoismaiden neuvosto ja Pohjoismaiden ministerineuvosto) ulkopuolella.
Vaikka N5-kokoonpano muodostaa yhteistyön ytimen, se kattaa myös erilaiset kahdenväliset yhteistyömuodot Pohjoismaiden välillä sekä yhteistyön Pohjoismaiden ja näiden läheisten kumppanien kesken.
Vakiintuneen yhteistyörakenteen muodostaa esimerkiksi turvallisuuspolitiikkaan painottunut Pohjoismaiden ja Baltian maiden NB8-yhteistyö. Uudempi yhteistyömuoto on niin kutsuttu N5+1-yhteistyö, jossa Pohjoismaat yhdessä koordinoivat yhteistyötään jonkin kumppanimaan, kuten Yhdysvaltojen, kanssa.
– Pohjoismaisen ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön keskeinen osa-alue on myös yhteistyö kansainvälisillä foorumeilla, kuten YK:ssa sekä Euroopan neuvostossa. EU ja NATO-viitekehyksessä pohjoismaisella yhteistyöllä ei toistaiseksi ole niin suurta painoarvoa, raportissa todetaan.
Pohjoismaiden lisättävä rooliaan
Raportin mukaan Pohjoismailla on merkittäviä mahdollisuuksia lisätä alueen roolia ja ääntä kansainvälisesti, eikä tätä potentiaalia pidä aliarvioida. Sen valjastamiseksi ja hyödyntämiseksi tarvitaan kuitenkin suunnitelmallisuutta ja strategisempaa ajattelutapaa.
– Pohjoismaat voisivat olla rohkeampia markkinoidessaan saavutuksiaan ja yhtenäisyyttään kansainvälisessä politiikassa. Tässä ne voisivat hyödyntää niistä vallitsevaa ulkoista kuvaa, jossa korostuu Pohjoismaisten välinen yhtenäisyys, vaikka Pohjoismaat itse ovatkin hyvin tietoisia eroavaisuuksistaan.
– Erityisesti Pohjoismaiden yhteisten etujen edistäminen EU:ssa ja Natossa – sekä näiden instituutioiden toimintaan liittyvä koordinaatio ja tietojenvaihto – sisältää käyttämättömiä mahdollisuuksia, ja ne tulisikin nostaa pohjoismaisen ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön prioriteeteiksi.
EU ja Nato ovat kaikkien Pohjoismaiden keskeiset kansainväliset viitekehykset, joten tiiviimpi pohjoismainen yhteys voisi tuoda lisäarvoa niin Pohjoismaille alueena kuin sen yksittäisille Pohjoismaille kansallisesti.
– Pohjoismaiden pitäisi soveltaa kaksiraiteista toimintatapaa ulko- ja turvallisuuspoliittisen yhteistyön jatkuvuuden ja tehokkuuden varmistamiseksi: Tämä tarkoittaa sitä, että samalla kun pidetään kiinni yhteistyölle luonteenomaisesta epämuodollisuudesta ja joustavuudesta, luodaan joitain konkreettisia politiikkatavoitteita ja pysyvämpiä prioriteetteja sekä niiden edistämiseksi yhteisesti sovittu toimeenpano.
– Tämä voisi tapahtua asettamalla pysyviä tai väliaikaisia työryhmiä keskeisten aihealueiden tai tavoitteiden toteuttamiseksi ja seuraamiseksi.