– Jälkimmäisten roolia pitää vahvistaa, mutta samalla on keskeistä välttää Euroopan ulkopoliittisten toimijoiden välistä kilpailua, sanoo vt. ohjelmajohtajana Ulkopoliittisen instituutin Euroopan unioni -tutkimusohjelmassa työskentelevä Kristi Raik tuoreessa FIIA Commentissa.
Tutkijan mukaan Ukrainan kriisi on pakottanut EU:n vastaamaan Venäjän tekemiin keskeisten kansainvälisten normien loukkauksiin ja ravistellut unionia alueellisena ja kansainvälisenä toimijana.
– Ukrainan kärsimät tappiot ja Venäjän jatkuva aggressiivinen toiminta eivät anna aihetta puhua EU:n menestyksestä. Toisaalta EU on tullut kriisin kanssa toimeen paremmin kuin saattoi odottaa, Raik toteaa.
Hänen mukaansa tämä on pitkälti Saksan ansiota.
– Maa omaksui pääroolin EU:n joutuessa vastakkainasetteluun Venäjän kanssa. Berliini on pitänyt huolen siitä, että jäsenmaat ovat pysyneet yhteisen, diplomatialle ja pakotteille perustuvan kaksiraiteisen linjan takana. Tämä toimii esimerkkinä siitä, miten jäsenmaat voivat ottaa vetovastuun kriisidiplomatiassa tavalla, joka hyödyttää koko EU:ta. Saksan toimintatapa on vahvistanut Euroopan – eikä vain Saksan – ulkopoliittista johtajuutta, Raik arvioi.
Saksan nousu on kuitenkin herättänyt huolta siitä, että EU:n instituutiot eivät ole olleet edustettuina keskeisissä neuvotteluissa ja niiden rooli EU:n kantojen määrittelyssä on ollut heikko.
– Vaikka Saksan johtajuutta on arvostettu laajalti muissa Euroopan pääkaupungeissa, se on aiheuttanut myös tyytymättömyyttä niiden keskuudessa, jotka ovat jääneet syrjään. Jossain määrin kyse on siitä, että kunnianhimoiset poliitikot kaipaavat näkyvyyttä, ja sellaiset maat kuten Puola ja Iso-Britannia tulkitsevat rajatun roolinsa kansallisena tappiona.
Valtionpäämiehet haluavat säilyttää roolinsa
Tärkeämpi huoli Raikin mukaan on kysymys Saksan toiminnan legitimiteetistä ja mandaatista.
– Saksa ja Ranska ovat neuvotelleet niin kutsuttua Normandian formaattia käyttäen Venäjän ja Ukrainan kanssa suljettujen ovien takana Euroopan turvallisuuden kohtalonkysymyksistä ilman selkeää mandaattia muilta jäsenmailta tai selvyyttä siitä, kuinka pitkälle ne ovat valmiit tekemään myönnytyksiä, hän toteaa.
– Puolan, Suomen ja muiden maiden kansallisissa keskusteluissa on ilmaistu epäilyksiä siitä, ovatko suuret maat jyräämässä muut ja muisteltu isojen Euroopan maiden välisiä historiallisia sopimuksia, joita on tehty pienemmistä välittämättä, Raik jatkaa.
Hänen mukaansa nämä huolet korostavat tarvetta vahvistaa EU:n yhteisen ulkopolitiikan instituutioita.
Marraskuussa 2014 EU:n instituutiot saivat uudet johtajat, joilla on kunnianhimoisia tavoitteita. Eurooppa-neuvoston tuore puheenjohtaja puolalainen Donald Tusk on viime kuukausien aikana pyrkinyt kohottamaan omaa ulkopoliittista profiiliaan. Hänen johdollaan valmistui tammikuussa Itä-Ukrainan Mariupolin tulituksen jälkeen EU:n valtionpäämiesten julkilausuma, joka otti vahvasti kantaa Venäjän vastuuseen tapahtuneesta.
Raik huomauttaa, että Tusk on myös muistuttanut, että Venäjän-vastaisista pakotteista päättää Eurooppa-neuvosto, ja hän valmistautuu johtamaan strategista keskustelua energiapolitiikasta, Venäjästä ja EU:n itäisestä naapurustosta seuraavassa Eurooppa-neuvoston kokouksessa maaliskuussa.
Tutkijan mukaan Tuskin aktiivisuus on nähtävä osana laajempaa valtionpäämiesten roolin vahvistumista ulkopolitiikassa.
– Tämä kehitys on ollut hyvin nähtävissä Ukrainan kriisissä, jossa Saksan liittokansleri Angela Merkel on noussut Euroopan ulkopolitiikan kiistattomaksi johtohahmoksi. Tuskilla voi edustuksellisen roolinsa lisäksi olla merkittävä asema konsensuksen rakentajana EU-maiden johtajien kesken, ja hän voi auttaa legitimoimaan Merkelin toimintaa.
Raik kuitenkin toteaa, että EU:n instituutioiden lisääntyneestä aktiivisuudesta huolimatta ulko- ja turvallisuuspolitiikka pysyy alueena, jossa jäsenmaat haluavat pitää tiukasti kiinni suvereenisuudestaan ja johtajuudestaan.
– Tuskin tai EU:n ulko- ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan Federica Mogherinin ei anneta jättää kansallisia johtajia varjoonsa, saati korvata heitä. Tällaisena jäsenmaat haluavat säilyttää EU:n ulkopoliittisen järjestelmän. Niinpä paras vaihtoehto on, että EU:n ja jäsenmaiden ulkopoliittiset toimijat työskentelevät tiiviinä verkostona yhteistyössä toistensa kanssa, Kristi Raik arvioi.