Suomella on perustuslaki ja Euroopan unionilla perussopimus. Niissä kirjattujen perusoikeuksien ja perustavoitteiden toteutumista valvotaan lainsäädäntötyössä joko etukäteen kuten Suomessa tai jälkikäteen kuten Euroopan unionissa.
Etukäteen tapahtuvassa valvonnassa tarkastellaan, miten esitetty lainsäädäntö edistää oikeuksia tai tavoitteita kokonaisuutena punniten. Menettelyssä lakiesitys voi jopa kaventaa jotain perusoikeutta tai tavoitetta, mikäli niiden kokonaisuus samalla selkeästi etenee. Punnintaa käydään tyypillisesti tilanteessa, jossa jokin oikeuden loukkaus ei ole realisoitunut käsiteltäväksi, vaan harkinta on ennakoivaa.
Punnintamenettelyn vastinparina on tuomioistuinmenettely. Oikeuskäsittelyn sisältönä on väärin säädetyksi tai sovelletuksi väitetty laki, joka kanteen mukaan loukkaa yhtä tai useampaa perusoikeutta. Tuomioistuimen jälkikäteen tekemä harkinta on viiveistä. Tämä kävi ilmi Euroopan vakausmekanismin käsittelyssä. Asiaa koskeva Suomen kansallisen päätöksen perustuslainmukaisuus käsiteltiin välittömästi Suomen perustuslakivaliokunnassa. Muun muassa Saksan kansallisen päätöksen perustuslainmukaisuus käsiteltiin Saksan perustuslakituomioistuimessa vasta vuosien viiveellä.
Saksan kaltainen oikeusvarmuuden jälkikäteinen ja valituksiin perustuva käsittely hidastaa EU:n toimielinten oikeusvarmuuden saavuttamista. Päätösten kytkentä perussopimuksiin jää vaille toimivaltaista käsittelyä tai käsittely tulee vasta viiveellä ja silloinkin pistemäisesti perusoikeuksiin tai – vapauksiin liittyen.
Suomi ja EU vertailussa
Euroopan unionilla on periaatteessa vastaavat toimielimet kuin Suomen eduskunnalla ja siten sillä olisi edellytykset ennakoivaan perussopimusvalvontaan. Unionin perussopimusvaliokunta voisi käsitellä perussopimukseen liittyviä tulkinta-asioita unionin perusoikeusviraston lausuntoihin nojaten. Ongelmana on noiden toimielinten vaatimaton nykyinen asema ja toimivalta. Unionin perussopimusvaliokunta tai perussopimusvirasto ei juuri voi antaa unionin muita toimielimiä velvoittavia lausuntoja.
Puutteiden seurauksena unionissa on päädytty menemään ’politiikka edellä’, kuten sanonta kuuluu. Päätöksiä tehdään hetken tarpeita ajatellen ja perusoikeuksia ja – tavoitteita yksi kerrallaan pistemäisesti harkiten. Näistä pistemäisistä päätöksistä unionin virkamiehistö yrittää jälkikäteen kuroa yhteyksiä unionin perussopimuksen kokonaisuuteen.
Luonteva kehitystoimi olisi syventää unionin perussopimusvaliokunnan ja perusoikeusviraston asemaa unionin päätösten ja lainsäädännön laadunvarmistajana ennakoivan perussopimuskontrollin keinoin. Menettelyn tavoitteena olisi sitoa EU toimimaan perussopimuksessa sovituilla toimialoillaan tavalla, jossa perusoikeuksien eteneminen olisi harkittu laajasti ja huolellisesti ja kokonaisuutta perusoikeusviraston puolueettomiin asiantuntijalausuntoihin perustuen punniten. Näin politiikka edellä meneminen vaihtuisi perussopimus edellä menemiseksi.
Tavoitteita Suomen puheenjohtajakaudelle
Punnintamenettelyä voisi soveltaa Suomen puheenjohtajakaudella kahteen nyt käsitellyssä olevaan asiakokonaisuuteen. Niistä ensimmäinen koskee työvoiman vapaata liikkuvuutta, joka on paitsi yksi unionin perusvapauksista myös Euroopan unionin perusoikeuskirjan yksi perusoikeus.
Tuon perusoikeuden nyt saama pistemäinen korostus liittyy euron tulevaisuuteen. Toimiva yhteisvaluutta edellyttää yli rajojen toimivaa joustavaa muuttoliikettä Yhdysvaltojen tapaan. Kuitenkin vapaata liikkuvuutta tulisi tarkastella yhtenä mutta vain yhtenä perusoikeutena, ja sen edistäminen tulisi kytkeä unionin perusoikeuksien kokonaisuuteen. Punninnassa tulisi lisäksi huomioida unionin muut tavoitteet, joista merkittävää painoa tulisi antaa unionin jatkuvuuden turvaamiselle ja myös euroalueen edellyttämälle työvoiman liikkuvuudelle. Näiden keskenään ristiriitaisten tavoitteiden yhteensovittaminen tulisi tehdä punninnalle ominaisella tavalla Schengen-sopimuksen uusimisen yhteydessä.
Perusteluvelvoite
Toinen laaja-alaista punnintaa kaipaava päätös koskee Eurooppa-neuvoston pakotepolitiikkaa. Politiikka on sidottu edistämään perussopimuksen artiklan 21 tavoitteita, kuten kansainvälisen oikeuden toteutumista ja kaupan esteiden purkua. Perussäännön mukaan politiikka tulisi perustella puolivuosittain puhtaalta pöydältä tavoitteiden toteutumisen näkökulmasta. Aktiivinen perusteluvelvoite on sidottu yksinomaan artiklassa 21 mainittuihin tavoitteisiin ja toisaalta jokaiseen niistä.
Nyt Eurooppa-neuvoston päätöksistä puuttuvat asiakirjat, joista kävisi ilmi miten neuvosto on kohdannut päätöstensä perusteluvelvoitteet ja useiden tavoitteiden tyypillisesti virittämät ristiriidat. Suomi voisi jatkossa edellyttää, että neuvoston pakotepäätöksiin lisättäisiin perussopimusvaliokunnan tai perusoikeusviraston tai muun riippumatonta harkintaa toteuttavan toimielimen lausunto ja arvio pakotepolitiikan liittymisestä mainitun artiklan tavoitteisiin.
Menettely vastaisi Suomen perustuslakivaliokunnan käytäntöä, jossa valiokunnan lausunnon julkistamisen yhteydessä myös lausuntoon liittyvät asiantuntijoiden arvioinnit julkistetaan. Näin kaikki aineisto on Suomessa vapaasti yleisön saatavilla. Aineisto herättää välillä vilkastakin perustuslain soveltamiseen liittyvää keskustelua. Eurooppa-neuvoston tulisi kehittää toimintojaan vastaavalla tavalla ja kytkeä päätöksentekonsa perussopimuksiin tavalla, johon liittyvä harkinta on kirjallista, julkisesti saatavilla ja ajantasaista.
