Tuomas Kuoppalan pro gradu –tutkimukseensa haastattelemat ministereiden erityisavustajat näkevät itsellään neljä roolia. Osa heistä arvioi käyttävänsä myös valtaa, jopa huomattavaa sellaista.
Haastattelut tutkimukseen tehtiin viime syksyn aikana. Yhteensä työtään valottaa tutkimuksessa yhdeksän nimettömänä esiintyvää Juha Sipilän (kesk.) hallituksen erityisavustajaa, jotka tulevat eri puolueista ja eri ministeriöistä. Aineisto on harvinaista, sillä Suomessa erityisavustajat ovat perinteisesti pyrkineet pysymään poissa julkisuudesta, eikä tutkimusta heidän roolistaan ole juuri tehty.
– Erityisavustajat ovat jääneet vähälle huomiolle, enemmän tutkimusta on kohdistunut poliittisiin valtiosihteereihin, Kuoppala sanoo Verkkouutisille.
Kuoppalan mukaan syynä voi olla juuri avustajien pyrkimys pois julkisuuden valokeilasta. Myös hän korosti kaikille haastatelluille aineiston luottamuksellisuutta. Esimerkiksi viittaukset ministeriöihin ja yksityiskohdat, joista haastateltavan tai ministerin voisi tunnistaa, on poistettu tutkimukseen valikoiduista lainauksista.
Kuoppala itse työskenteli gradun kirjoittamisen aikaan politiikassa kokoomuksen kansanedustajien Outi Mäkelän ja Mia Laihon eduskunta-avustajana.
– Jatkotutkimuksena olisi hyvä hahmottaa esimerkiksi eri puolueiden välisiä eroja ja erityisavustajien roolin muutosta pidemmällä tähtäimellä, Kuoppala sanoo.
Valtaa vai ei?
Mediassa erityisavustajista puhutaan pääosin kulissien takaisina vallankäyttäjinä. Usein toistettu arvio on muun muassa se, että erityisavustajilla on hallituksen esityksiin rivikansanedustajia enemmän valtaa.
“Mua naurattaa tää kysymys sen takia, että on olemassa tällainen vertailu, että erityisavustajilla on enemmän valtaa kuin kansanedustajilla tai mikä tällainen heitto toisinaan toistuu. Mutta mä olen vaan sen ministerin toimivallan jatke”, yksi tutkimukseen haastatelluista erityisavustajista arvioi.
”Mun käsityksen mukaan se [toimivalta] loppuu siihen, kun mä en tiedä ministerin mielipidettä asiaan.”
Osa avustajista kokee kuitenkin käyttävänsä valtaa. Esiin nousee muun muassa ministerin ajan rajallisuus, kun päätettäviä asioita on paljon. Myös aiemmissa tutkimuksissa erityisavustajien roolia on pidetty huomattavana.
Muodollisesti erityisavustajilla ei ole esimerkiksi käskyvaltaa ministeriön virkamiehiin, mutta heillä on oikeus saada tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot.
“Mun mielestä erkkareilla [erityisavustajilla] on aika paljon valtaa. Nehän pystyy tavallaan vaikuttamaan niihin ministerin kantoihin jo siellä valmisteluvaiheessa.”
“Kyllä pystyy itse aika paljon vaikuttamaan, että on se erityisavustajan rooli erittäin huomattava. Varsinkin kun joutuu kompensoimaan sitä, että ministerillä ei ole välttämättä ole aikaa puuttua, vaikka halua olisi. Eli ei välttämättä ole mahdollisuutta puuttua, kun aikaa ei vain ole johtaa ministeriöstä siitä näkökulmasta.”
Toisaalta myös virkamiesten vaikutusmahdollisuudet nähtiin huomattavina. Jos poliittista ohjausta ei tule ministeriltä tai tämän avustajilta, jää virkamiehille valtatyhjiö täytettäväksi.
Avustajan neljä roolia
Tutkimuksessa erityisavustajille määrittyi neljä pääasiallista roolia: neuvonantaja, portinvartija neuvottelija ja puolueen edustaja ministeriössä.
Erityisavustajat toimivat politiikan ja virkakoneiston välimaastossa: virallisesti he ovat virkamiehiä, mutta heidän työsuhteensa on pelkän ministerin luottamuksen varassa. Jos erityisavustajan toiminta ei miellytä, ei ministerin tarvitse perusteella hänen virkasuhteensa päättämistä. Se riittää, että luottamus on mennyt.
“Siis tässä työssä on äärimmäisen tärkeää, että mä työskentelen ministerin luottamuksen varassa. Se tarkoittaa sitä, että mun pitää ylläpitää sitä luottamusta koko ajan. Jos mulla on pienikin epäilys, niin mä en anna vihreää valoa itse.”
“Ministerit ja poliitikot tuovat kansavallan siihen virkakoneistoon. Ja sit erityisavustajat ja kabinetti tukee sitä ministerin kansanvaltaa. Koska ei se ministeri voi yksin toteuttaa sitä satojen virkamiesten puristeessa.“
Erityisavustajien tehtävät vaihtelevat ministereittäin ja ministeriöittäin. Nykyisestä hallituksesta vain liikenne- ja viestintäministeri Anne Bernerillä (kesk.) ei ole erityisavustajia. Pääministeri Sipilällä poliittisia erityisavustajia on kuusi ja lisäksi vielä kansainvälisistä asioista vastaava virkamiesavustaja. Tavallisesti avustajia on kaksi ja puolueidensa puheenjohtajilla neljä. Kansanedustajana toimivilla ministereillä on oma avustaja myös eduskunnassa.
“Erityisavustajan työ on sitä, että me paimennetaan niitä asioita, että kyllä ne kävelee omin jaloin. Niin kuin lampaat kävelee, mutta niitä pitää katsoa, että menee oikeeseen suuntaan kokonaisuutena, eikä joku lähde harhailemaan muualle ja tule suden syömäksi.”
Portinvartija ja neuvottelija
Tuomas Kuoppala arvioi tutkimuksessa, että erityisavustajat toimivat portinvartijan roolissa päättäen, mikä informaatio on ministerin näkökulmasta tarpeellista. Informaatiota ministerin suuntaan tulee yhden haastateltavan mukaan esimerkiksi omalta eduskuntaryhmältä ja ministeriöltä sekä sidosryhmiltä, kuten työmarkkinajärjestöiltä.
“Se on siinä semmoisessa kaaoksessa elämistä ja [informaation] läpikäymistä, ja toisaalta kaikkien niiden pyyntöjen suodattamista sinne ministerin suuntaan. Osa me voidaan käsitellä itse ja toiset pitää viedä hänelle ja hän tekee niistä johtopäätökset.”
Portinvartijan merkitystä korostaa kiire. Nykyisellä sääntelytahdilla on lähes varmaa, että ministeri ei ehdi perehtyä kaikkiin yksityiskohtiin, joihin hän laittaa nimensä alle. Sipilän hallituksen alussa ministereitä oli edellisiä hallituksia vähemmän ja ministerit hoitivat laajempia salkkuja. Erityisavustajien mukaan ministerien ja avustajien pienempiä määrä näkyi erityisesti virkamiesten vallan lisääntymisenä.
Haastateltavien mukaan ministerien määrän lisääminen viime keväänä oli tarpeen.
“Tätä Sipilän hallitusta leimaa se, että kun ministereitä oli alunperin niin vähän eikä ollut valtiosihteereitä, niin se työkuorma ministerien ja erityisavustajien harteilla on ollut kestämätön.“
“Mä näen sen [ministerin ja avustajien määrän vähentämisen] pölhöpopulistisena ja jos seuraukset olisi jonkin työsuojelun tiedossa, niin tästä olisi aikamoisia skandaaleja. Mä sanon, että nuo kollegat jotka oli hommissa aikaisemmin töissä, niin muisteli, että joskus meillä oli aikaisemmin aikaa mennä illalla afterworkeille kollegojen kanssa. Mutta nyt kaikki on töissä puoli kymmeneen illalla. Eikä jaksa enää mitään sen jälkeen.”
Yhden haastateltavan mukaan erityisavustajien ja valtiosihteerien pieni määrä on uhka kansanvallalle. Esimerkiksi kansalaisilta tulleita kirjeitä ei Sipilän hallituksen alkutaipaleella ehditty lukemaan eikä niihin siten pystytty myöskään vastaamaan.
”Ministerillä ei ollut aikaa ottaa vastaan ihmisiä eikä tavata ihmisiä. Ja sitten asioiden valmistelussa ja muussa jouduttiin laittamaan asioita autopilotille. Toivottiin, että asiat menee eteenpäin eikä mikään rytise.”
Ei varaa virheisiin
Yhden haastateltavan mukaan ”poliittisesti vähäpätöisemmissä” asioissa ministeri luottaa usein suoraan erityisavustajan arvioon, eikä tarkasta itse esimerkiksi kaikkia esittelemiään lakihankkeita.
”Mutta se täytyy tehdä yhden kerran väärin ja sit on entinen erityisavustaja. Et siinä pitää luottaa itseensä ja pysyä selkeillä vesillä. Ja jos se asia on poliittisesti vähänkään kiinnostava niin ottaa se käsittelyyn.”
Kuoppalan mukaan neuvottelut hallituskumppanien, virkamiesten ja eri sidosryhmien kanssa korostuivat erityisavustajien puheissa. Oman ministeriönsä lisäksi erityisavustajat seuraavat usein myös muita ministeriöitä, eli käytännössä hallituskumppaneidensa toimintaa.
Yhden haastateltavan mukaan neuvottelut ovat pääosin epävirallisia eikä niistä pidetä pöytäkirjoja.
”Tärkeimmät asiat viedään ministeriryhmiin päätettäviksi. Monesti ministeriryhmät on niin kankeita, että ei siellä pystytä käymään asioita varsinaisesti läpi. Siellä on liikaa porukkaa ja tavaraa kerralla. Siellä on virkamiehiä läsnä.”
